已提交至全国人大法工委：关于《动物防疫法》的修改建议 | 中国绿发会法律工作委员会

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近日，获悉全国人大常委会法制工作委员会对《中华人民共和国动物防疫法（修订草案）》（以下简称《草案》）向社会公开征求意见，绿会法工委高度重视，专门组织召开了线上讨论会，邀请到动物保护及防疫、卫生法、环境法等相关领域专家提出建议。经过认真研究、汇总，绿会法工委将14条总体建议和10条具体建议于6月12日正式邮寄提交至全国人大常委会法制工作委员会。

文/杨小阳 审/Tammy 编/Angel

【总体建议】

一、应建议将生物安全体现在《草案》的立法目的中动物防疫与生物安全直接关联。将生物安全体现在《草案》的立法目的中十分必要。建议：将《草案》第一条修改为“为了加强对动物防疫活动的管理，预防、控制、净化、消灭动物疫病，促进养殖业健康发展，保护人体健康，维护公共卫生安全和生物安全安全，制定本法。”二、应扩大《草案》的调整范围《草案》第二条规定：“本法所称动物，是指家畜家禽和人工饲养、合法捕获的其他动物”，合法捕获的动物在《草案》的调整范围之内，那么对于野外捕获动物疫病管理、处置问题的规定缺失，建议将野生动物纳入《草案》的调整范围。
建议：将第三条改为“本法所称动物，是指家畜家禽和人工饲养、野外捕获的其他动物”。相对应地要强化对野生动物检验检疫的规定。建议: 将《草案》第五十一条修改为“因科研、药用、展示等特殊情形需要非食用性利用野生动物的，应当按照国家有关规定严格审批和检疫检验。未经审批或检验检疫的，禁止捕捉、养殖、加工野生动物及其制品。非食用性利用野生动物的审批、检疫检验及防疫条件审查的具体规定，由由国务院农业农村（畜牧兽医主管部门）会同林业草原部门、卫生健康部门制定公布。国家鼓励对于非食用性利用野生动物检疫、检验的科学研究和技术开发。”
三、确立动物防疫风险预防原则风险预防原则已适用于气候变化、生物安全、核安全、土壤污染防治等领域，且对动物防疫至关重要，能够将动物疫病扼杀在萌芽状态，因此，《草案》应确立风险预防原则。建议：将《草案》第五条修改为“国家对动物疫病实行风险预防，严格控制、及时净化、强制消灭原则。建立政府主导、部门监管、行业自律、社会共治、责任明确的工作机制。”相对应风险预防原则，风险评估方面也应作出系统规定，包括风险评估的目的、方法、指标体系、参与相关决策程序以及风险评估对于决策者的意义等。四、建立分工明确、权责适应的防疫管控体制《草案》应赋予技术机构对疫情的认定权，并由政府确定是否发布。动物防疫所涉及的伴侣动物、工作动物、展览动物以及花鸟和农贸市场里各种各样动物的防疫问题，在《草案》中均应有明确的部门分工。建议在《草案》中把县级人民政府权力和责任、政府各部门权力和责任、包括发布权、执法权、技术支撑责任、疫源监测责任等问题借本次国家对公共卫生体系改革之际都明确下来，否则疫情防控工作很难顺利进行。五、增加信息公开和公众参与的专章规定
信息公开是保障公众知情权、树立政府部门公信力的重要手段，也是督促政府和企业部门做好动物疫病、疫情管理的重要方式。鉴于动物防疫对于公共安全、社会安全的重大影响，建议设立专章规定动物防疫的相关信息公开和公众参与，鼓励科研院所、行业协会、基层兽医和媒体等发挥作用，积极参与动物防疫工作。其中，应特别建立对于举报人的保护和奖励制度。六、增加动物福利的法律规定动物福利已成为国际上高度关注的议题，也是社会文明进步的表征，建议在《草案》中做原则性规定。比照《野生动物保护法》“不得虐待动物”的规定，建议在总则中新增一条“在动物防疫中，应善待动物和促进动物福利”。同时应结合动物福利对《草案》第28条中流浪犬、猫的控制权和处置权明确给予限定。七、增加对新发、突发疫病等紧急情况的规定《草案》对于常态下的动物防疫管理做了很多制度安排，但对于新发、突发疫病的紧急情况规定不够，建议加强对新发、突发疫病防控的立法，并将新发疫病的防控与已发疫病的防控区别开来，单独加以阐述。1. 预警主体预警制度规定在《草案》第十七条，立法者将预警主体设定得比较高，即只有国务院畜牧兽医主管部门和省级人民政府农业农村(畜牧兽医)主管部门可以预警，下不到基层。如果发生新发、突发的疫病，例如此次新冠肺炎疫情最具代表性，武汉市作为国务院批准较大的市、副省级城市都不能够发布疫情，实际上和《突发事件应对法》是不匹配的，《突发事件应对法》在2007年制定的时候就明确规定县级以上人民政府就可以预警，且可以采取相应的防控措施。《草案》目前的规定在常态下运行没问题，但在紧急情况下恐怕难以应对。建议《草案》更多考虑与《突发事件应对法》的衔接，下调预警主体级别。2. 疫情公布主体当前疫情公布的主体《草案》设定的级别太高，触角难以延伸至基层。《草案》第三十二条规定疫情公布主体为国务院和省级，而且省级还需要国务院授权。不出意外，如果这一条成为正式法律，国务院层面通常会通过一个专门文件来授权各省可以在各自管辖的行政区域内发布疫情，日后就不再单独授权了。但是会出现这样一个问题：这种疫情的公布没有考虑到应急场景，即一旦进入应急新发、突发疫病等紧急状态，启动《突发事件应对法》后将又回归到“县级以上人民政府预警”。建议《草案》降低疫情公布主体级别。八、建立强制免疫动态调整和监督制度强制免疫本身是一个好的制度，只是在实施中走了样，通常是疫情得不到报告、强制免疫的失误没人负责、疫苗的研制和投用又永远赶不上疫情变化。建议建立强制免疫动态调整和监督制度，至少应增加一个第三方监督和评价体系，以及时改进强制免疫规定的不足。原农业部联合财政部推动出台了《关于调整完善动物防疫支持政策的通知》，要求及时调整国家强制免疫和扑杀病种，建立强制免疫和扑杀病种进入退出机制，调整强制免疫疫苗经费中央财政补助比例和经费下达方式，以及疫苗采购和补助方式，优化强制免疫补助政策。因此，对于这种实施好的政策调整应及时纳入法律制度规范。九、建立外来疫病防控体系《草案》中对外来疫病的相关规定存在不足，将外来疫病简单规范到海关、口岸是远远不够的。建议农业部门针对外来疫病建立起一套完整的防控法律体系，从情报、科研、诊断方法和检测技术等全方面支撑海关和口岸，以防范和减少类似非洲猪瘟的重大疫情再次发生。十、严格规范无害化处理应对动物防疫活动中的无害化处理作出严格规定，进行全国统一规划，决不能允许各地各行其是。建议《草案》在现有基础上完善其法律依据。十一、建立动物防疫强制保险制度，保障养殖户权益
因疫情需要扑杀动物会对养殖企业和个人造成事实上的损失。建议建立动物防疫强制保险制度，保障养殖户权益。同时，对于补偿的标准应当细化，建议授权由国务院专门制定。
十二、建立动物防疫的公益诉讼制度对动物防疫中违反法律规定造成动物损害或破坏的行为按照民事法律的规定，应建立动物防疫的公益诉讼制度，授权社会组织、检察机关可以作为原告提起民事公益诉讼。为从源头消除对动物的损害或破坏行为，规范政府部门行政行为，促其依法行政，建立动物防疫的行政公益诉讼尤为重要，特别是要建立以社会组织为原告的行政公益诉讼，对于开展社会监督、鼓励公众参与、共同推进动物防疫事业具有至关重要的作用。十三、强化法律责任规定《草案》存在法律责任与违法行为不对称、不匹配的问题，以罚款为主的法律责任不足以预防和制裁动物防疫违法行为的发生。主要是：1. 有行为但是无法律后果、无法律责任例如《草案》第四十八条第一款和第三款规定，铁路单位作为承运人，没有检疫证明就不能够承运；承运人依法应按照省级政府指定的通道入境过境，那么如果没有按照这一条来做，应承担何种法律责任？法律责任一章中没规定，则必然要去链接到其他法律。建议明确规定动物防疫相关行为的法律责任。2. 处罚力度不够例如《草案》第87条至第91条，这5条涉及多种违法行为，但对负责主管人员和直接责任人员的处罚力度明显偏轻，与其行为的危害性不成比例。建议加大动物防疫过程中违法行为的处罚力度。3. 处罚形式较为单一目前《草案》对法律责任部分规定了多种行政处罚方式，但过于侧重罚款，责任形式较为单一，对其他行政法律责任形式的运用不够，例如没收违法所得、违法工具等。建议《草案》在承担法律责任的方式上做较大修订。十四、规范法律术语1.更加严谨、科学地使用法律术语举例来讲，《草案》用“净化、消灭”代替现行《动物防疫法》用的“扑灭”，但第四条又用回了“扑灭”。对于一个概念的界定、使用不断进行变换会让社会公众感觉到这部法律的修改仍是打补丁，而不是系统、全面修改。建议更加严谨、科学地使用法律术语2.对相关法律用语作出必要解释这些用语包括但不限于控制、净化、消灭、扑灭和处置等。例如，《草案》在总则等部分多次提到“净化”这个概念，但对于社会公众来说，动物防疫活动中的“净化”可能不是很容易理解。建议在本部法律中对“净化”等概念进行明确定义。3.注意与其他法律的衔接《动物防疫法》是针对动物防疫问题的专门法，属于动物防疫的基本法、核心法，应科学认识其地位。同时，除《环境保护法》《畜牧法》《传染病防治法》《突发事件应对法》等法律外，《草案》也应关注与正在制定的《生物安全法》（其中涉及防疫的包括第16、20、25条等）、《野生动物保护法》（“养殖业”与人工繁育相关）相衔接。

【详细建议】

序号	条款	修改建议	主要理由	备 注
1	第四十条 发生人畜共患传染病时，卫生健康主管部门应当组织对疫区易感染的人群进行监测，并采取相应的预防、控制措施。	第四十条 发生人畜共患传染病时，卫生健康主管部门应当会同林业草原部门组织对疫区易感染的人群进行监测，并采取相应的预防、控制措施。	人畜共患传染病的情况很可能涉及野生动物，林业部门作为野生动物的保护和主管部门参与防疫活动十分必要。
2	第九十五条第二款 造成环境污染的，依照环境保护有关法律法规进行处罚。	第九十五条第二款 造成环境污染或生态破坏的，依照环境保护有关法律法规追究相应责任。	染疫动物及其制品不仅易造成环境污染，也可能造成生态破坏。
3	第二十一条第三款 种用、乳用动物饲养场未按规定开展动物疫病净化的，不得跨省、自治区、直辖市销售种用、乳用动物及特定动物产品。	第二十一条第三款 种用、乳用动物饲养场未按规定开展动物疫病净化的，不得不得销售种用、乳用动物及特定动物产品。	风险规制包括风险评估、风险管理、风险沟通。一种活动是否存在风险，与是否跨越行政边界没有直接联系，未开展动物疫病净化的在本地同样存在风险，也不应销售。因此，立法应当超越属地管理，更加关注风险本身的特性。
4	第三十条 动物疫情由县级以上人民政府农业农村(畜牧兽医)主管部门认定；其中重大动物疫情由省、自治区、直辖市人民政府农业农村(畜牧兽医)主管部门认定，必要时报国务院农业农村(畜牧兽医)主管部门认定。 在重大动物疫情认定过程中，发生地县级以上人民政府应当迅速采取应急处置措施，防止延误防控时机。	第三十条 动物疫情由县级以上地方人民政府农业农村(畜牧兽医)主管部门认定；其中重大动物疫情由省、自治区、直辖市人民政府农业农村(畜牧兽医)主管部门认定，必要时报国务院农业农村(畜牧兽医)主管部门认定。 在重大动物疫情认定过程中，发生地县级以上地方人民政府应当迅速采取应急处置措施，防止延误防控时机。	制度设计细节方面，需进一步斟酌：即限定为省级以及省级以下地方人民政府采取应急措施。
5	第二十条第四款 饲养动物的单位和个人对净化、消灭重点动物疫病承担主体责任，达到国务院农业农村(畜牧兽医)主管部门规定的净化标准的，由省级以上人民政府农业农村(畜牧兽医)主管部门予以公布。	第二十条第四款 饲养动物的单位和个人对净化、消灭重点动物疫病承担主体责任，达到国务院农业农村(畜牧兽医)主管部门规定的净化标准的，由省级以上人民政府农业农村(畜牧兽医)主管部门予以公布。	主体责任是政治责任、政治问责，不是一个法律术语。法律责任是指行政责任、民事责任、刑事责任等。
6	第二十二条第一款 动物饲养场，隔离场所，动物屠宰加工场所，动物专业交易市场，以及动物和动物产品无害化处理场所，应当符合下列动物防疫条件: (一) 场所的位置与居民生活区、生活饮用水源地、学校、医院等公共场所的距离符合国务院农业农村(畜牧兽医)主管部门的规定；	第二十二条第一款 动物饲养场，隔离场所，动物屠宰加工场所，动物专业交易市场，以及动物和动物产品无害化处理场所，应当符合下列动物防疫条件: （一）  场所的位置与居民生活区、饮用水源地、学校、医院等公共场所的距离符合国务院农业农村(畜牧兽医)主管部门的规定；	用语表述问题。
7	第一百一十条第二款 违反本法规定，导致动物疫病传播、流行等，给他人人身、财产造成损害的,依法承担民事责任。	第一百一十条第二款 违反本法规定，给他人人身、财产造成损害的,依法承担民事责任。	如果加上这一条，适用范围就变小了，似乎也就意味着尽管违反了本法的规定，也造成他人人身损害和财产损失，但只要没有造成传染病或疫病的流行和传播，就不需要索赔，既不符合《草案》的制度设计和相关规定，也违反了基本的法理精神。
8	第十一条第二款、第三款 鼓励社会力量参与免疫接种、疫病检测、无害化处理、人员培训、宣传教育、志愿服务及捐赠等活动。 各级人民政府及有关部门、新闻媒体，加强对动物防疫法律、法规和动物防疫知识的宣传。	第十一条第二款、第三款 各级人民政府及有关部门、新闻媒体，加强对动物防疫法律、法规和动物防疫知识的宣传。 鼓励社会力量参与免疫接种、疫病检测、无害化处理、人员培训、宣传教育、志愿服务及捐赠等活动。	顺序应互换，首先由国家鼓励和支持，然后政府有关部门加强宣传和培训教育，最后让社会力量参与进来。
9	第六十八条 具有兽医相关专业大学专科以上学历的,可以申请参加执业兽医资格考试；考试合格的，由省、自治区、直辖市人民政府农业农村(畜牧兽医)主管部门颁发执业兽医资格证书。执业兽医资格考试办法由国务院农业农村(畜牧兽医)主管部门商国务院人事行政主管部门制定。	第六十八条 具有兽医相关专业大学专科以上学历的或民间职业兽医，可以申请参加执业兽医资格考试；考试合格的，由省、自治区、直辖市人民政府农业农村(畜牧兽医)主管部门颁发执业兽医资格证书。执业兽医资格考试办法由国务院农业农村(畜牧兽医)主管部门商国务院人事行政主管部门制定。	兽医与其他职业资格一样，是专业性很强的需要准入条件的执业领域。在我国，基层兽医主要分为两类：一类是民间兽医，不仅历史悠久，也是我们中华文明传承的一种表现，而且在基层防疫中发挥着很大作用；另一类是和中医一般，世家传承。但这两类民间兽医普遍存在学历教育不足的实际情况，如果强制要求其考证困难较大。鉴于我国的基层兽医防疫力量还是非常薄弱，因此，有必要将这两类基层防疫的重要民间兽医力量融合到兽医职业资格取得制度中来，也是兽医执业许可需要考虑的一个重要方面。
10	第十六条第三款 国务院农业农村(畜牧兽医)主管部门制定国家动物疫病监测计划。省、自治区、直辖市人民政府农业农村(畜牧兽医)主管部门根据国家动物疫病监测计划,制定本行政区域的动物疫病监测计划。	第十六条第三款 国务院农业农村(畜牧兽医)主管部门和卫生行政主管部门制定国家动物疫病监测计划。省、自治区、直辖市人民政府农业农村(畜牧兽医)主管部门根据国家动物疫病监测计划,制定本行政区域的动物疫病监测计划。	疫源的及早发现应成为本次修法特别重视或者说开展工作的指导思想之一，将疫源监测工作只交给林业草原部门是不够的。

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